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而且法律也不可能事无巨细地对每一项事务进行个性化的精确设计，如果将精密细致的条文逐一纳入法典之中，则势必卷帙浩繁，所以完全的法典化与复杂的社会发展现实不相适应。

现代化的法典编纂需将这些良法价值融入其制度体系之中，才能实现法治体系现代化。在郭伟明诉广东省深圳市社会保险基金管理局不予行政奖励案中，法院认为在公民、法人和其他组织的举报行为符合行政机关颁发的举报奖励办法规定时，行政机关应遵循诚信原则给予承诺的行政奖励。

法学作为一门实践性科学，法律的精神与民族法治的实践融为一体。三是法的价值的合目的性或正当性，即符合公平正义价值。法律如同一个民族的语言一样，是其历史的内在关联性的产物。职权法定原则是前提性的行政法定原则，是指行政权力的来源和行使必须有明确的法律依据，行政机关必须依法履行职责，不得违法或者不当行使职权，否则应当依法承担法律责任。比例原则调整的是行政手段与公共目的之间的关系，要求行政机关行使行政权力，应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采用的的措施和手段应当必要、适当，尽可能将对公民、法人和其他组织权益的损害减少到最低限度，且不得与要达成行政目的所获得的利益明显失衡。

一部法典之所以能够成为典范，就是因为通过聚合性的法律文本将规范内容和价值理念按照一定的逻辑结构进行体系性编排，能够发挥内在体系化的功能。《行政诉讼法》实施30多年来，法院运用法教义学的方法融贯性地解释行政法律规范，创制行政法原则，进而解决疑难行政案件。[21]区域协调发展基本法有助于搭建一个必不可少的基本法律框架，对区域协调发展的具体领域形成统领和指导作用。

[33]通过进一步的权力下放，市场、社会和各地方的发展动能得到进一步释放，将有助于更有效地促进各区域的充分发展。要充分发挥这种作用的前提是，既有市场本身的充分竞争与开放等内在条件，又有政府足够的中立，防止滥用行政权力干预甚至构成行政垄断的外在条件。在计划经济体制之下，地方必须处于中央的集中计划之中，几乎没有自主性和积极性可言。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，先期的政策倾斜与国家制度安排，一定程度上导致了地区经济发展的不平衡。

也有学者提出，对于不受国务院领导的机关，不应当作为国家行政机关来对待，在法律、法规有授权时，可按照法律法规授权的组织来处理。既不能只讲发展不讲协调，更不能为协调而阻碍发展。

全国人大常委会依《宪法》第67条第5项的规定，在全国人大闭会期间审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。在促进区域协调发展的过程中，中央处于枢纽性地位。[22]陈瑞莲：《欧盟国家的区域协调发展：经验与启示》，载《政治学研究》2006年第3期，第127页。在我国，凡有全国一致性质的事项均应由全国人大及其常委会制定全国性法律，这是《宪法》第3条第4款中央统一领导原则的基本要求。

不仅如此，1982年《宪法》开始认真考虑并最终决定向地方下放权力。（二）为各地方的发展创造平等的机会 市场经济本身要求公平竞争和机会平等。考虑到当前研究中的宪法学思路较为薄弱，特别是对于中央在区域协调发展中的地位分析较少，本文尝试将区域协调发展视为一项央地关系议题，并从宪法央地关系的角度厘清中央和地方在区域协调发展中的定位和分工，特别是对于协调区域发展而言最为重要的中央的角色和地位，据此将中央对区域协调发展的职责予以类型化，并结合当前区域协调发展中的实践问题，对如何更好发挥中央的作用略陈浅见，以求教于方家。[5]此方面的奠基性成果可参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。

（一）市场经济、发展动能与协调功能 随着社会主义改造的完成，我国自1954年宪法起逐渐确立起高度集中的计划经济体制。因此，党中央是区域协调发展的政治枢纽。

因此，国家有义务创造使各地方平等发展的机会。尊重意味着不妨碍或损害其发展动能，促进意味着通过改革进一步释放其发展动能。

必要时由国务院制定先行性行政法规，为全国人大及其常委会制定法律提供成熟的经验基础。有学者认为，从党必须在宪法和法律的范围内活动的要求出发，既然宪法规定总理全面领导国务院工作并代表国务院对全国人大及其常委会负责，那么党政合并合署后的新机关应继续接受国务院的领导。在我国现有法律体系中，已经存在部分与区域发展相关的法律，比如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》《澳门特别行政区基本法》《香港特别行政区基本法》《城乡规划法》等。从规范角度来看，将‘党的领导规定于社会主义的根本制度之后，并明确指出‘党的领导是‘中国特色社会主义最本质的特征，使得中国共产党的领导不再局限于特定领域，为执政党全面领导国家和社会提供了最直接的规范依据。况且，区域协调发展问题在经济和政策上具有高度复杂性。[7]主要代表性成果可参见周叶中、刘诗琪：《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》，载《法学评论》2019年第1期。

为了使权力下放取得预期成效和避免因权力的普遍下放所可能导致的管理上的混乱，只能选择一些客观上有利于推行改革开放政策的地区进行试验，取得经验后再逐步加以推广。实践证明，由中央集中国家发展动能是缺乏效率的，计划经济体制既牺牲了发展，使宪法所预想的高速度发展几乎不可能，同时也掩盖了地方之间的自然差异，由此地域不平衡的问题也被遮蔽。

除了个人间竞争所导致的问题以外，地方间竞争所导致的问题也不断涌现，这些问题及其所造成的矛盾随着改革开放的进行而不断增大，由此，发展协调的问题也逐渐出现。[28]周叶中、张彪：《促进区域协调发展法律机制的系统论分析》，载《湖北社会科学》2012年第5期，第146页。

[35]王建学：《论地方性法规制定权的平等分配》，载《当代法学》2017年第2期，第4页。[16]2018年修宪以后，党的领导进一步写入现行《宪法》正文，其第1条明确规定：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。

因此，从根本上说，现行《宪法》的社会主义市场经济条款决定了发展与协调的关系结构。在实现区域协调发展的过程中，如果缺少中央这一枢纽，那么随着地方之间差距的日益增大，最终受损的必将是国家的整体性和单一性。近十年来，中央政府进一步通过放管服改革和审批权下放，不断释放市场、社会和地方的发展活力。在制度建构层面，中央的各项立法是区域协调发展战略的必要载体。

[42] 五、结语 我国是世界上最大的单一制国家，地广人多且地域差异大，只有各地方之间实现协调发展，整个国家的长期繁荣与稳定才是可能的理想方式是由上级党委与政府联合或者其中一家发布授权文件，或者至少应由二者的办事机构，即党委或政府的办公厅（室）发布文件。

区域协调发展战略的实绩考核可以参考引入此种方式。自设机构应当具有相对独立和专门的权责范围，从属于该级党政机关体系。

六是社会评价指标，即通过访谈、调查、征求意见建议等方式吸纳社会主体的评价意见，特别是区域内各行业、各领域、各阶层人士对合作各方服务意识和能力的主观感受、对协调发展战略实施的收益情况。三、授权与启动规则 区域协调发展并非新生事物，但其长期无法摆脱的质疑是地方间合作与单一制国家结构形式之间的矛盾。

并非固定机构就一定有助于行政任务的实施，只是部分有助于行政任务也不符合精简统一原则。上级党政机关和合作各方要确立结果运用的权威地位，使结果运用成为进一步加强和改进区域合作的重要依据。对此，2022年3月的地方组织法修改为之提供了基本的概括性依据。相较于党政机关体系内人员开展的考评来说，第三方考评在真实性、准确性和效率性等方面具有优势。

启动规则的重要性在于，它在程序上决定着合作机制能否实际运行。考评结果优秀的，可为其增加拨付财政资金、提供更充分的优惠政策。

在学理上，这可谓内部行政法的讨论范畴，其核心特征是由行政机关颁布，旨在控制行政自身行为和运作，主要针对行政机关工作人员。授权内容的核心问题在于央地关系的处理。

[11]张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期。[23]在此前提下，需要进一步强化合作各方的权力来源，消除自身和外界对地方合作行为的合法性疑虑，明确合作行为的法定性与外部效力。